EL TRATADO DE NO PROLIFERACIÓN NUCLEAR EN SUS CINCUENTA AÑOS: UNA CRISIS DE MAYORÍA DE EDAD
El 1 de julio de 1968 el Tratado de No proliferación de Armas Nucleares (NPT) fue puesto a la firma. Desde entonces se ha convertido en una pieza fundamental de los esfuerzos internacionales para impedir la extensión del armamento nuclear, eliminarlo en último extremo y facilitar el uso pacífico de la energía nuclear. Con la adhesión de 190 países el NPT está próximo a su participación universal. En 1995 fue ampliado indefinidamente tras su período inicial de 25 años. Sigue siendo único porque no hay otro acuerdo internacional basado en una negociación entre países con armamento nuclear y sin él.
Los 185 países sin armamento nuclear se comprometen a abstener de adquirirlo. En su lado de la negociación los cinco reconocidos poseedores de armamento nuclear –China, Francia, Rusia, Gran Bretaña y EEUU- prometen no ayudar a los que no tienen armamento nuclear a conseguirlo e intentar el gran objetivo del desarme nuclear. En beneficio de todos el Tratado facilita la cooperación en la aplicación pacífica de la tecnología nuclear bajo la vigilancia de la Agencia Internacional de Energía Atómica (IAEA).
El record de no proliferación del NPT no es perfecto, aunque ha ayudado a frenar la extensión de este armamento. Sin embargo, su impacto sobre el desarme es bastante más contencioso, lo que ayuda a explicar el amplio apoyo del reciente Tratado sobre Prohibición de Armas Nucleares (TPNW). Con una creciente polarización entre los países participantes sobre el ritmo del desarme nuclear, el NPT, a sus 50 años, entra en su crisis de mayoría de edad. Hay razones para esperar que, en medio de esa crisis, el grado de duración del NPT vaya a verse probado posiblemente como nunca anteriormente.
Record de la no proliferación
Los estudiosos coinciden sobre el grado en que el NPT ha ayudado a frenar la proliferación nuclear, habida cuenta que es difícil demostrar su impacto, directo o indirecto. Sin embargo, al menos puede acreditarse parcialmente la norma de no proliferación que es responsable de mantener en menos de diez la cantidad de países con armamento nuclear. Tal y como Lewis Dunn –experto observador del NPT- observa, el Tratado ha reducido el pesimismo de la proliferación que se extendió en los años sesenta. El creciente número de países que se han adherido al Tratado ha ayudado a revertir la percepción de que la proliferación por “huída” o “riada” es inevitable.
Incluso aun cuando hay muchas razones de por qué casi la totalidad de los países se han refrenado de adquirir armamento nuclear, el NPT podría haber ayudado a algunos a cristalizar su decisión obligándoles a hacer una elección. Tras prolongados debates políticos y burocráticos y teniendo en cuenta diversas consideraciones, países como Australia, Japón, Suecia, Suiza y Alemania Occidental decidieron que adherirse al Tratado iría en su propio máximo interés. En el caso de países aliados de EEUU, el esfuerzo diplomático de este país para convencerlos de adherirse, respaldado con garantías nucleares, contribuyó significativamente a su elección final. Para muchos países que nunca contemplaron la obtención de armamento nuclear la ayuda técnica y financiera, con el uso pacífico de la tecnología nuclear, supuso el principal incentivo para adherirse.
Sólo tres países decidieron no adherirse desde el principio: India, que llevó a cabo una prueba nuclear “pacífica” en 1974; Pakistán, que realizó pruebas nucleares, a similitud de India, en 1998; e Israel, que no ha confirmado ni negado que posea armamento nuclear.
Existen ejemplos positivos de países que se adhirieron aunque inicialmente hubieran adquirido suficiente capacidad para armamento nuclear o estuvieran a punto. Sudáfrica se adhirió en 1991 tras desmantelar unilateralmente su pequeño arsenal. Argentina y Brasil lo hicieron en los años noventa tras haber acordado mutuamente cesar sus actividades relacionadas con ese armamento. Bielorrusia, Kazakhastán y Ucrania se adhirieron tas renunciar al armamento nuclear que habían heredado en 1991, tras el colapso de la URSS. Incluso aunque las decisión de estos países se haya visto propiciada por factores diferentes el NPT, su adhesión al Tratado dio base a estas decisiones e hizo más difícil su arrepentimiento.
El logro de no proliferación del NPT no es perfecto, habida cuenta que una cantidad de países han decidido engañar y perseguir sus opciones nucleares mientras siguen formando parte del NPT. Sin embargo, debido al NPT, han tenido que seguir sus actividades en secreto, recortando su esfuerzo. En algunos casos ha dado tiempo a reconsiderar su opción o a la intervención externa que ha impedido su progreso adicional.
Por ejemplo, la prosecución por Libia de armamento nuclear durante casi 30 años acabó en 2003 gracias al esfuerzo diplomático de Gran Bretaña y EEUU y un cambio de mentalidad del dirigente Coronel Muammar Gaddafi. La prosecución por Iraq durante casi 20 años acabó con la Guerra del Golfo en 1991 y la década de Siria se vio rota por el ataque de Israel en 2007 contra el reactor nuclear de Al Kibar.
Aquellos países del NPT que se han visto cogidos engañando y han rehusado abandonar sus programas secretos han pagado un precio significativo por no cumplir. Corea del Norte, que en 2003 anunció su retirada del Tratado y adquirió pronto capacidad para armamento nuclear, lo hizo independientemente de las sanciones y el aislamiento político internacional. Las sanciones impuestas a Irán por sus actividades nucleares secretas fueron suavizadas tras el Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) de 2015 y su renovado compromiso para cumplir sus obligaciones del Tratado. Sin el NPT, el esfuerzo mundial concertado para prevenir, reducir, frenar, sancionar y revertir las acciones de Irán y Corea del Norte sería mucho más difícil. El Tratado concede legitimidad a la norma de no proliferación y las actuaciones para implantarla.
En tanto que el Tratado tiene importantes lagunas, la detección de la proliferación ilegal por su sistema de salvaguarda ha movilizado los esfuerzos para reforzar la verificación y aplicación. La exposición del programa clandestino de Saddam Hussein en 1991 llevó a la mejora de la autoridad de IAEA mediante el Additional Protocol de 1997. Éste ha sido ratificado por 130 países.
El impacto del NPT se ha visto multiplicado por una densa red de iniciativas y acuerdos internacionales creados en apoyo de sus objetivos, incluyendo las Nuclear-Weapon-Free Zones, el Convention on the Physical Protection of Nuclear Material, el Zangger Committee, el Nuclear Suppliers Group, la United Nations Security Council Resolution 1540, la Proliferation Security Initiative y las Nuclear Security Summits. Conjuntamente, estos esfuerzos multilaterales refuerzan el régimen de no proliferación y el NPT.
Progreso en el desarme
El Artículo VI del NPT compromete a todas las partes a “proseguir las negociaciones de buena fe sobre medidas efectivas relativas al cese de la carrera de armamento nuclear en sus inicios y al desarme nuclear y sobre un tratado para un desarme general y completo bajo un estricto y efectivo control internacional”. Existen diferencias entre los países del NPT en cuanto a cómo interpretar este artículo, de modo que un mundo libre de armamento nuclear sigue siendo una perspectiva distante. Mientras existen fuertes diferencias entre los cinco países con armamento nuclear del NPT en unos términos de cantidad y variedad de capacidad nuclear, el papel adjudicado a tal capacidad y su actitud hacia la reducción, todos defienden sus records de desarme y su fidelidad a dicho Artículo.
EEUU sostiene que su arsenal nuclear absoluto es un 88 por ciento menor que su máximo. Según los datos disponibles, entre 1967 y 2017 su arsenal descendió de 31.225 a 3.822 cabezas nucleares. Rusia afirma que ha reducido su arsenal nuclear en más del 85 por ciento. Bajo los límites del New START Treaty de 2010, los arsenales nucleares estratégicos desplegados de los dos mayores poseedores están ahora en su nivel más bajo desde los años cincuenta.
Gran Bretaña ha anunciado la reducción de sus cabezas operativas a un máximo de 120. Francia manifiesta que ha reducido los componentes aerotransportados y basados en el mar de su fuerza de disuasión en un tercio y limitado su arsenal nuclear a 300 cabezas. China, el único país del NPT con armamento nuclear no declara ninguna reducción, asegura que su arsenal se encuentra “en el nivel mínimo requerido por la seguridad nacional”. Los países con armamento nuclear sostienen que éstas y otras acciones que han tomado, incluyendo la moratoria voluntaria sobre pruebas nucleares, significan un progreso hacia el objetivo del Artículo VI.
No obstante, continúa el progreso hacia el desarme nuclear, la principal manzana de la discordia del NPT. En tanto que los países con armamento nuclear subrayan lo que han logrado hasta ahora, una enorme mayoría de los que no tienen se centran en lo que es más necesario hacer. Critican a quienes lo tienen por su lento progreso y no haber cumplido sus promesas, incluyendo no haber logrado un Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty (CTBT), que no ha sido suscrito por China ni EEUU. Mientras los países con armamento nuclear y los aliados de EEUU que no lo tienen sostienen que el avance hacia el desarme debe tener en cuenta la situación absoluta de seguridad, para la mayoría de aquellos que no tienen ha llegado el momento del desarme y no les convencen los argumentos de los que confían en el armamento nuclear.
Riesgos de la crisis actual
La historia del NPT está plagada de tensiones y pesimismo sobre su futuro. Cuatro de nueve conferencias de revisión acabaron sin consenso. Durante las últimas décadas, entre los observadores del NPT se ha extendido la percepción de que se ha redactado mal y existe el riesgo de quedar anticuado y, en último extremo, inservible por la proliferación de problemas y disputas sobre el desarme.
La discordia entre los miembros del NPT alcanzó nuevo nivel el 7 de julio de 2017, cuando 122 votaron a favor del TPNW, que implica el objetivo de ilegalizar el armamento nuclear incluyendo el de los cinco que lo poseen. El TPNW fue puesto a la firma en septiembre de 2017 y lo ha sido ya por 59 y ratificado por 10. Conforme a sus proponentes, representa una medida efectiva según el Artículo VI al crear una prohibición legalmente vinculante sobre el armamento nuclear. Para los países que se oponen al TPNW, incluyendo los aliados, el Tratado no sólo no es efectivo sino que pone en riesgo el NPT.
El TPNW puede ser interpretado como un síntoma de la crisis de mayoría de edad del NPT –una expresión de la frustración de los países sin armamento nuclear que tienen un profundo sentido de remordimiento por el lento progreso-. Para sus defensores, es también un intento de dar al desarme nuevo impulso y energía. En último extremo existe la posibilidad de que los miembros del NPT encuentren una fórmula de compromiso y coincidan en disentir sobre el nuevo tratado. Las nubes en el horizonte no son necesariamente fatales porque la insatisfacción de algunos países miembros hacia el progreso del desarme no parece lo bastante fuerte como para garantizar la retirada del Tratado. Por ahora, al menos, independientemente de su preocupación, ningún país parece preparado para tomar esa decisión. El común denominador de tanto los proponentes como los oponentes al TPNW es que su principal objetivo es reforzar el NPT.
No obstante, el TPNW polariza más el proceso del NTP en un momento en que las dilatadas tensiones adquieren un nuevo significado en una cambiada situación de seguridad. Antes de que se pueda alcanzar cualquier compromiso sobre el TPNW habrá que probar la capacidad de reacción del NPT como nunca anteriormente, lo que puede tener consecuencias irreversibles y altamente indeseables.
Con la recuperación de la “competencia por lograr el máximo poder” la gestión de las exigencias de desarme de los defensores del TPNW se hará cada vez más difícil. En contra de los deseos de muchos de los países sin armamento nuclear, el papel del mismo en la política internacional no sólo no disminuye sino al contrario.
Independientemente de su pasada predisposición a aceptar la reducción nuclear estratégica, Rusia confía cada vez más en ese armamento en su política de seguridad y exterior, cosa confirmada por el presidente Putin en su discurso del 1 de mayo de 2018, cuando reveló nuevas inversiones en diversa capacidad nuclear muy particular. El aumento del énfasis nuclear por Rusia últimamente ha inducido a EEUU a responder. Incluso aun cuando la inversión USA en capacidad nuclear suplementaria es modesta en comparación con los programas rusos y no aumenta la cantidad total del arsenal, los defensores del desarme lo ven igual y lo tratan como otro signo más de falsedad por parte de los países que lo poseen. Mientras que la actuación de China en este ámbito continúa opaca, son pocas las dudas que hay de que China ha estado actualizando su arsenal no sólo para ponerse a la altura de EEUU y Rusia sino también como parte de su competencia estratégica con india. No obstante, EEUU y sus aliados de la OTAN siguen siendo la principal diana de la ira de los activistas del TPNW.
El fracaso de China y EEUU en resolver el problema nuclear y de misiles de Corea del Norte y el colapso del JCPOA, hará más difícil a los países del NPT mantener la unidad ante los problemas de la no proliferación. Si Irán recupera las actividades restringidas por JCPOA ello hará más frágil aún el ámbito de la no proliferación en Oriente Medio, añadiéndose a las persistentes tensiones que con frecuencia afectan al debate del NPT sobre la Middle East Weapons of Mass Destruction-Free Zone (zona libre de armas de destrucción masiva de Oriente Medio).
Postura de la OTAN
Los aliados de la OTAN ponen su propia postura sobre el texto original del NPT alineándose con el objetivo más amplio de EEUU de limitar la cantidad de países con armamento nuclear y asegurar que los acuerdos de participación nuclear para ese armamento de EEUU en Europa, anteriores al NPT, se cumplían totalmente cuando se negoció el Tratado. Estos acuerdos han contribuido a la seguridad en Europa y a la no proliferación porque los aliados bajo el paraguas nuclear de EEUU no han sentido ninguna presión para desarrollar su propio armamento.
Inducida por las reducciones de Francia, Gran Bretaña y EEUU al final de la Guerra Fría, la OTAN ha reducido sustancialmente la cantidad y variedad de fuerzas nucleares en su territorio y se ha mostrado completamente dispuesta a trabajar en reducciones recíprocas de armamento nuclear no estratégico de Rusia y EEUU. El acuerdo nuclear dentro de la OTAN se ha basado en un equilibrio entre disuasión y desarme nucleares.
No obstante, la conciliación de la necesidad de disuasión nuclear de la OTAN con las crecientes aspiraciones de desarme le será cada vez más difícil. El renovado énfasis nuclear de Rusia y sus directas e indirectas amenazas nucleares han puesto más presión sobre los aliados para asegurar una efectiva disuasión nuclear. Dado el cambio radical en la situación de seguridad, la Alianza debe volver al equilibrio para atender las nuevas necesidades.
Además, los acuerdos de participación nuclear dentro de la OTAN y la garantía nuclear de EEUU a sus aliados se han vuelto uno de los principales objetivos del TPNW. Los defensores de la prohibición nuclear, como la Campaña Internacional para Abolir el Armamento Nuclear (ICAN), se han concentrado en manipular a la opinión pública de los aliados de EEUU. Las presiones de los defensores de TPNW requieren que los países de la OTAN defiendan su seguridad y razón moral para el mantenimiento de la capacidad nuclear de la alianza. Este acto de equilibrio pone a los aliados, que dependen de la disuasión, frente a los defensores de abolir el armamento nuclear en el NPT.
El NPT es un bien común y su colapso tendría consecuencias desastrosas para la estabilidad y previsibilidad global, primero y principal para los aliados. Las consecuencias de no mantener una disuasión nuclear creíble en la actual y volátil situación de seguridad podrían, incluso, ser más catastróficas para los aliados.
En este contexto los aliados deberían buscar un compromiso para mantener el NPT y acomodarse a las aspiraciones de desarme. La estrategia de control de armas de la OTAN debería seguir apuntando a convencer a Rusia de que vuelva al cumplimiento de sus obligaciones con ese control, tales como el INF Treaty, y aceptar una futura reducción recíproca de la cantidad y el papel de este armamento en Europa –incluso aun cuando nada sugiere ahora que Rusia vaya a aceptar ninguna transparencia, limitación o reducción en su arsenal nuclear no estratégico, que es significativamente mayor que el de los aliados.
Al mismo tiempo, los aliados deberían seguir defendiendo públicamente la disuasión nuclear de la Alianza en vista de la necesidad de preservar el orden de seguridad europeo y dejando claro que la OTAN mantendrá una disuasión nuclear creíble en tanto en cuanto exista armamento nuclear.
El Dr Jacek Durkalec es Postdoctoral Research Fello del Center for Global Security Research (CGSR) en Lawrence Livermore National Laboratory. También declara que la movilidad militar es un factor clave de la cooperación OTAN-UE. “Necesitamos ser capaces de mover las ropas rápidamente por Europa cuando sea preciso”, apuntando que la OTAN ha invertido durante los cuatro últimos años dos mil millones de euros en proyectos que apoyan la movilidad militar.
NATO Review, 29 de junio de 2018
Por la trascripción:
Leopoldo Muñoz Sánchez
Coronel de Intendencia ET (R)