¿Estaría la OTAN lista para atender al nivel de potencia militar exhibida en las maniobras VOSTOK (“ESTE”) en septiembre de 2018 caso de que Rusia fuera a desplegar cantidad similar de tropas y material en su frontera occidental? ¿Posee la fuerza y movilidad militar para equiparar tal exhibición de fuerza? ¿Podrían los aliados proporcionar la infraestructura necesaria para apoyar un despliegue militar de esta escala? ¿Cuenta con una respuesta adecuada a la táctica híbrida que probablemente emplearía Rusia?

La disponibilidad ha figura en primera línea de la agenda OTAN desde 2014. No obstante, un vistazo a las pasadas siete décadas de historia de la Alianza indica que muchas de las actuales cuestiones que rodean a la disponibilidad, disuasión satisfactoria y reiteración de la seguridad no son nuevas.

Cómo fue

Se dice que, durante 40 años, OTAN hizo satisfactoriamente lo que tenía que hacer. Tenía un objetivo estratégico singular: disuadir la invasión soviética de Europa Occidental. Los aliados no tenían dudas en cuanto a la amenaza a su seguridad nacional como que había que enfrentarla con las fuerzas necesarias, lo que persuadiría a Moscú de que la Alianza era fiable.

Sin embargo, ¿estamos seguros de nuestra memoria? En contra de lo que se suele creer es también importante observar que OTAN, desde sus comienzos, no tenía un solo propósito. De hecho, la creación de la Alianza fue una parte de un esfuerzo más amplio con tres propósitos: disuadir el expansionismo soviético, prevenir la recuperación del militarismo nacionalista en Europa y fomentar la integración europea.

En los años posteriores a la II Guerra Mundial los países de Europa Occidental se enfrentaron a un dilema político y económico. Los gobiernos cambiaron y tenían poco interés por el gasto en Defensa –por supuesto, estaban bajo considerable presión del otro lado del Atlántico para atender las deudas del compromiso de EEUU con sus aliados europeos-. Efectivamente, éste fue el Dividendo Número Uno de la Paz y las tropas aliadas en Europa cayeron de casi 4,5 millones en mayo de 1945 a menos de un millón a finales de 1946.

La mera creación de la Alianza fue tal medida fuerte de seguridad que sus miembros empezaron enseguida a reclamar más recortes de tropas, afirmando que la OTAN proporcionaba tal potente disuasión política que no era necesaria una presencia militar en fuerza. ¡Éste fue el Dividendo Número Dos de la Paz! En cierto modo la guerra de Corea invirtió esa idea por el temor a que Moscú se aprovechara del despliegue de grandes fuerzas en la península de Ocrea para lanzar un ataque contra Europa Occidental. Eso llevó a acordar un ambicioso objetivo de fuerzas de OTAN en la Cumbre de Lisboa de 1952, si bien pronto se vio claro que tal objetivo no era posible de atender.

No deja de ser irónico que como consecuencia del rearme nuclear de la Unión Soviética después de 1949, la política de la OTAN de “Masiva Represalia” fue también citada como razón para que no fuera necesario construir una fuerza convencional. Los aliados, simplemente, no estaban preparados para atender el coste y, conforme la Alianza se acercaba a su tercer aniversario, se había aprendido ya que una cosa era la ambición política y pisar el terreno era otra.

La OTAN estuvo en su política de “New Look” durante los años cincuenta, que se suponían destinados a lograr una mayor efectividad militar sin tener que gastar más en defensa. Esto, por supuesto, exigía una confianza absoluta en la capacidad nuclear de EEUU y, con la moderada excepción de Francia y Reino Unido, los aliados europeos estaban más que contentos de vivir bajo la percibida seguridad d la “sombrilla trasatlántica”.

Durante los años sesenta la OTAN abrazó la “detente” como herramienta política para mejorar el diálogo con el Pacto de Varsovia. Aparte de la crisis de los misiles de Cuba y las tensiones sobre Vietnam, se estableció un cauto diálogo con Moscú. La “represión masiva” se fue convirtiendo gradualmente en “respuesta flexible”, que ponía mayor acento en la necesidad de unas potentes fuerzas convencionales.

Por tanto, hacia mediados de los sesenta los 16 países de la OTAN pudieron mostrar una fuerza militar de más de cinco millones de soldados. En el punto máximo de la Guerra Fría justo menos de tres millones de soldados y 100 divisiones del Ejército estaban en Europa comprometidos con la OTAN. Otras 30 divisiones y 1,7 millones de soldados estaban en alta disponibilidad. Más de 400.000 soldados de EEUU estaban estacionados en el continente Europeo. (1) La OTAN estaba lista, pero sólo en un escenario.

Hablando de conceptos

Con frecuencia las grandes organizaciones internacionales se resisten al cambio. Sin embargo, en noviembre de 1991, seis meses después de la desaparición del Pacto de Varsovia, OTAN publicó por primera vez su nuevo Concepto Estratégico. Establecía un nuevo tono y su conclusión era significativa:

“Este Concepto Estratégico reafirma la naturaleza defensiva de la Alianza y la voluntad de sus miembros de salvaguardar su seguridad, soberanía e integridad territorial. La política de seguridad de la alianza se basa en el diálogo, la cooperación y la defensa colectiva efectiva como instrumentos que se refuerzan mutuamente para mantener la paz. Haciendo uso total de las nuevas oportunidades disponibles la Alianza mantendrá la seguridad en el nivel más bajo posible de tropas consistentes con las necesidades de defensa. De este modo la Alianza realiza una contribución fundamental para promover un orden pacífico duradero”.

Era éste un mensaje muy claro de que la presencia militar de OTAN en Europa se iba a reducir significativamente (el más conocido Dividendo de la Paz) e indicaba que los Aliados intentaban desarrollar unos lazos estrechos con sus anteriormente adversarios.

El siguiente Concepto Estratégico de OTAN fue publicado en 1999 coincidiendo con su 50 aniversario. Naturalmente, comprometía a los aliados a la defensa paz y estabilidad comunes de la más amplia zona euroatlántica. De modo importante identificada los nuevos riesgos que habían surgido desde el final de la Guerra Fría, incluyendo terrorismo, conflictos étnicos, abuso de derechos humanos, inestabilidad política, fragilidad económica y extensión del armamento NBQ y su difusión. La estrategia requería el continuado desarrollo de la capacidad militar necesaria para toda la gama de misiones de la Alianza, desde la defensa colectiva a operaciones de apoyo a la paz y gestión de crisis. De hecho, OTAN pedía a sus miembros hacer más militarmente en todo un ámbito geográfico más amplio.

El actual Concepto Estratégico de OTAN, publicado en 2010, establece la visión de los aliados para una Alianza en evolución que seguirá siendo capaz de defender a sus miembros frente a las amenazas modernas. Compromete a OTAN para ser más ágil, capaz y efectiva, urgiendo a los aliados a invertir en capacidad para hacer frente a las nuevas amenazas. Subraya la necesidad de que OTAN esté lista para desempeñar un papel activo en las operaciones de gestión de crisis siempre que se la llame.

Ésta es una visión global ambiciosa que exige un firme compromiso e inversión de los miembros. Sin embargo, al mismo tiempo, fue acordado durante un período de significativa austeridad; apunta a la necesidad de que OTAN siga siendo de coste efectivo y hace de una continuada reforma interna un aspecto clave del modo en que la Alianza va a funcionar en el futuro.

NRF – ¿No Realmente Funcional?

Durante la Guerra Fría OTAN disfrutó del lujo de saber dónde combatiría en caso de necesidad. Tenía sentido mantener altos niveles de tropas in situ y permitirlas instruirse en el terreno en el que, en último extremo, combatirían. Más de tres millones de soldados estaban en Europa, pero más de la mitad de esa cantidad tenían una alta disponibilidad lejos del posible teatro de operaciones.

Una consecuencia de la reducción de tropas de EEUU en Europa durante los años sesenta y setenta fue el compromiso de reforzar las ropas in situ rápida y fuertemente para caso de apuro. Ahora el término “REFORGER” (Return of Forces to Germany) suena lejos ahora pero debería figurar más en la historia militar de lo que ocurre ahora. En 1988 125.000 soldados desplegaron a través del Atlántico en 10 días. Pero no es precisamente la capacidad de los militares para reaccionar rápidamente lo que hace tan impresionante a REFORGER. Un despliegue de esta escala exige la movilización de transporte estratégico civil y la infraestructura para recibir y volver a desplegar las tropas al llegar a Europa. No es sólo el grado de preparación militar; la civil es igualmente importante.

Además, los aliados admitieron que los flancos de OTAN eran un punto débil. El Allied Command Europe Mobile Force se estableció en 1960 como una fuerza multinacional de reacción inmediata que podía ser enviada en muy poco tiempo a cualquier parte del Allied Command Europe amenazada. Su misión era demostrar la solidaridad de la Alianza y su capacidad y determinación para resistir toda forma de agresión. La mayor potencia de la Mobile Force era que estaba formada de unidades nacionales instruidas permanentemente para tal propósito, elegidas para una operación determinada y adiestradas regularmente a tal fin. La Force fue disuelta en 2002 en la errónea idea de que su capacidad sería incorporada al nuevo concepto de tropas de disponibilidad gradual de OTAN.

Por tanto, en noviembre de 2002, en la Cumbre de Praga, los aliados acordaron “crear una NATO Response Force (NRF) consistente en unas tropas tecnológicamente avanzadas, flexibles, desplegables, interoperables y sostenibles incluyendo elementos de tierra, mar y aire listas para transportarlas doquiera sea necesario a propuesta del Consejo”.

No obstante, no fue un parto fácil. Se tomó la decisión en un momento en que unos cuantos miembros estaban comprometidos fuertemente en coalición fuera del teatro tradicional de OTAN. El concepto NRF fue (y es) que los países declaren sus fuerzas para un período de seis meses. Ello plantea una serie de cuestiones.

La primera es el problema de la continuidad. Las unidades no están dedicadas permanentemente a NRF y su instrucción no va dirigida regularmente a ello.

Segundo, mucha de la capacidad “tecnológicamente avanzada” es muy demandada y con frecuencia no disponible. La generación de tropas NRF ha sido decepcionante mucho tiempo. A veces sólo el 60% de la capacidad necesaria ha estado disponible por los países contribuyentes –con frecuencia la capacidad crítica es la más difícil de conseguirse-.

Tercero, se acordó la financiación de NRF basada en que “el coste caería donde se aplicara”. Este principio fue probado cuando se acordó que las NRF deberían ser desplegadas en apoyo de ayuda por terremoto en Pakistán a finales de 2005. El país designado para esa rotación de NRF rehusó soportar el coste y sed originó un largo debate político. Por tanto, el primer uso operativo del concepto suspendió la prueba de “alta disponibilidad” subrayando la necesidad de reformar su financiación.

Se han intentado ejemplos muy meritorios para mantener en vigor NRF. Precisamente en la Cumbre de Gales en 2014 hubo un acuerdo para mejorar su capacidad en un esfuerzo por adaptarse y responder a los problemas de seguridad planteados por Rusia así como a los riesgos de Oriente Medio y África del norte. En consecuencia se tomó una decisión para establecer una Agrupación Conjunta de muy alta disponibilidad dentro de la estructura de NRF y aumentar NRF hasta 40.000 soldados.

No obstante, la satisfactoria realización de estas decisiones requiere que los países que contribuyen a las mismas declaren su compromiso de proporcionar las tropas necesarias. Hasta la fecha ese nivel de compromiso no ha sido previsible. Esto socava el crédito de OTAN y pone en tela de juicio su capacidad para disuadir una agresión.

Mantener las normas

Uno de los puntos más fuertes en la Guerra Fría fue la interoperabilidad: “capacidad de actuar conjuntamente de modo coherente, efectivo y eficiente para lograr los objetivos tácticos, operativos y estratégicos aliados”.

Durante muchos años la Alianza ha puesto mucho énfasis en la doctrina, que iba a ser un elemento esencial de mando e instrucción en todos los miembros. Las técnicas y procedimientos tácticos fueron también normalizados y las unidades hicieron maniobras frecuentemente con tropas de otros países. Todo desde municiones, carburantes a comunicaciones eran compatibles entre todas las unidades OTAN. De hecho la normalización OTAN fue tan satisfactoria que algunas normas, tales como conexiones para reabastecer aviones en el aire fueron adoptadas por los militares soviéticos.

OTAN tenía también un programa estricto de avalúo. Las unidades declaradas disponibles para OTAN eran sujetas a comprobaciones rigurosas, con frecuencia imprevistas, para asegurar el mantenimiento de las normas.

Sin embargo, los años noventa vieron el inicio de una erosión gradual de las normas rigurosísimas empleadas hasta entonces. Las operaciones dirigidas por OTAN en ,los Balcanes se basaron en la asignación de una zona determinada a una nación concreta con muy poco multinacionalismo en las zonas. De modo semejante, en aquellos momentos se disponía de poca doctrina OTAN que reflejara la política de la Alianza en mantenimiento de paz y apoyo a ella `posteriormente al conflicto, de modo que los países tendieron individualmente a sujetarse a la política y experiencias nacionales.

Este tema continuó conforme OTAN comenzó su compromiso en Afganistán. Los aliados adoptaron el concepto “liderazgo regional” por el que “el país líder” reunía un grupo de países bastante diferentes, incluyendo socios operativos que nunca antes habían estado asociados a una operación OTAN. El teatro de operaciones (TO) de Afganistán introdujo complicaciones adicionales. Las exigencias específicas para operar en ese TO fueron tales que muchos países se procuraron equipos de especialistas bajo urgente medidas operativas. Estos reunían las exigencias nacionales pero equipo y, luego, táctica, técnicas y procedimientos, se volvieron menos normalizados en el TO.

Item más, las misiones y operaciones dirigidas por OTAN se basan cada vez más en coaliciones. Esto produce confusión, tanto en los cuarteles generales como en el campo, con la tropa (e incluso los mandos) no estando seguros de estar actuando para la política de su país o de OTAN.

En la Cumbre de Lisboa de 2010 los aliados declararon: “Mantendremos y reforzaremos la capacidad, normas, estructuras y financiación comunes que nos sostiene unidos”. Se podría poner en duda que OTAN vaya a cumplir esa promesa.

Falta de compromiso

No es fácil de definir la preparación. Para juzgar la de las fuerzas de OTAN hay que adoptar un punto de vista amplio que tenga en cuenta tanto la perspectiva operativa como la organizativa o estratégica. A escala de unidades gira sobre equipo, personal, instrucción e interoperabilidad. A escala organizativa puede ser definida, simplemente, como “la capacidad de las tropas para combatir y atender la exigencia de la misión asignada” (2).

La preparación se reduce a una simple cuestión: ¿estamos preparados para ganar el siguiente combate? Pero, para responder a esa pregunta, hace falta saber cuatro cosas: a dónde, por dónde, cómo y cuándo.

En tiempos de la Guerra Fría esta tarea era relativamente fácil. Podríamos no haber sabido cuándo se exigía nuestra capacidad militar pero teníamos una muy cierta idea de lo que se les exigía hacer y dónde y cómo hacerlo. El desconocido “cuándo” se resolvía fácilmente manteniendo las tropas necesarias en Europa Occidental con un alto nivel de “preparación” y listas para reforzar las unidades in situ rápidamente con tropas igualmente “listas”.

Hoy, no obstante, lo incierto del mundo actual (por no hablar de la presión de los presupuestos nacionales) y la falta de una amenaza evidente e inmediata contra algún miembro, les hace difícil adoptar el necesario compromiso. Si los aliados no pueden comprometerse a financiar adecuadamente sus tropas, entonces no es probable que adopten las medidas adicionales necesarias para prepararse y comprometerse al mando y control de OTAN.

Por esta razón el actual ocupante de la Casa Blanca y sus antecesores se han quejado manifiestamente de la falta de compromiso de otros aliados y han intentado definir objetivos que pudieran persuadir a los otros jefes de estado y gobiernos de aumentar su nivel de compromiso. No obstante, debemos dejar absolutamente claro n punto: EEUU no gastará ni un céntimo de su defensa a menos que vaya en interés de sus propias prioridades nacionales.

Sin embargo, y una vez más, esto no es nuevo. En 1954 el secretario de Estado de EEUU, John Foster Dulles, advirtió de que “Si la European Defence Community no se volviera efectiva <…>, tendríamos por supuesto serias dudas de si la Europa continental pudiera ser convertida en un lugar seguro. Ello obligaría a una muy profunda evaluación de la política de EEUU” (3).

Más recientemente, y más conocido, es el acuerdo sobre gasto de defensa alcanzado por los aliados en la Cumbre de Gales, esto es que los aliados “intentarán acercarse al 2% dentro de una década”. Éste es el clásico lenguaje de los comunicados. Deja a los aliados mucha ”posibilidad de maniobra” y presenta un objetivo que va más allá del grado de atención de la mayor parte de los políticos.

Tal vez más importante pero citado en raras ocasiones es el siguiente lenguaje: “… con vistas a atender su objetivo de capacidad de OTAN y remediar sus fallos en este campo”. Porque no intenta establecer objetivos dentro de la duración de los gobiernos actuales, o ni siquiera los futuros; simplemente pasarse la pelota.

Aumentar la preparación

En Gales vimos también el lanzamiento de un Readiness Action Plan. La declaración de la Cumbre dice:

“Al objeto de asegurar que nuestra Alianza está lista para responder rápida y firmemente a los nuevos problemas de seguridad, hoy hemos aprobado el NATO Readiness Action Plan. Proporciona un bloque coherente y amplio de medidas necesarias para responder a los cambios en el ámbito de la seguridad planteados por Rusia y sus consecuencias estratégicas. También responde a los riesgos y amenazas de nuestros vecinos del Sur, Oriente Medio y África del Norte. El Plan refuerza la defensa colectiva. También nuestra capacidad para gestión de crisis. Contribuirá a asegurar que OTAN sigue siendo una alianza fuerte, lista, potente y responsable, capaz de atender los problemas actuales y futuros vengan de donde vengan”.

Esto es hablar claro. Exige un enrome compromiso de los aliados.

Los acontecimientos en los Balcanes, Asia entral y Oriente Medio han demostrado que OTAN no puede restringir su interés por el tradicional campo euroatlántico. Sin embargo, la invasión por Rusia de Crimea y su continuada actividad en el este de Ucrania así como su provocadora actividad militar cerca de la frontera de OTAN han demostrado que la disuasión y la defensa siguen siendo tan importantes como antes. Por tanto, en un mundo con presupuestos de defensa cada vez menores y cambiantes prioridades políticas, OTAN se ha comprometido a hacer lo que estaba previsto y mucho más.

La fuerza de OTAN será siempre estratégica. Pero para ser creíble debe tener la capacidad y voluntad parta defender su territorio colectivamente como último recurso. Para ello sus miembros deben mostrar la necesaria resolución.

En tanto ese compromiso ha sido lento en materializarse, se adoptan medidas para reforzar la preparación de la Alianza para atender a todas sus obligaciones, de modo que es visible una mejora en la coherencia.

La movilidad militar es ahora el centro de la cooperación con UE. Trasladar las tropas aliadas por Europa con velocidad y sustentación es un problema logístico significativo que implica a muchos factores a escala nacional y multinacional.

Los ministros de Defensa OTAN respaldaron una nueva iniciativa de EEUU en la Cumbre de Bruselas 2018. Conocido como los cuatro 30”¨, intenta establecer una “cultura de preparación” para “proporcionar fuerzas <…> listas para combatir sin previo aviso y <…> capaces de desplegar rápidamente por Europa”. El objetivo es asegurar que, para 2020, OTAN cuente con 30 batallones mecanizados, 30 escuadrones aéreos y 30 barcos de guerra capaces de ser empleados en 30 días.

A diferencia de los vagos objetivos de gasto de defensa y capacidad acordados en Gales estos objetivos tienen un calendario que está dentro de la mayor parte de los miembros de OTAN –y, por tanto, introducen un grado de contabilidad- y son cuantificables.

No obstante, es mucho más lo que se debe hacer. El Proceso de Planeamiento de Defensa debería ser más efectivo en términos de proporcionar sólidas garantías de que SACEUR cuente con la Fuerza y recursos necesarios para hacer lo que se le pide. Esto, a su vez, induce el proceso de generación de fuerzas de OTAN que sea capaz de generar las tropas necesarias rápidamente sin las maniobras políticas tan familiares los últimos años.

Item más, la Alianza necesita ampliar su relación con miembros y socios para desarrollar una estrategia a escala de gobiernos para establecer las relaciones necesarias para proyectar la estabilidad satisfactoriamente allende las fronteras.

Finalmente, podríamos volver, una vez más, a los orígenes de OTAN. Lo que sigue fue escrito en 1951. Iba destinado entonces a las Reserve Forces pero se podría aplicar igualmente a las de alta disponibilidad actuales y futuras:

“A las Reserve Forces se les debe dar instrucción de refresco anualmente. A este respecto es fundamental que el soldado la reciba en la unidad real en que vaya a ser movilizado. De aquí se sigue que todas las formaciones y unidades de reserva deben existir en la paz y que aquellas a ser creadas en caso de movilización deben ser reducidas al mínimo; como cualquier sistema de reserva, las tropas que dependen únicamente de unidades formadas sólo en caso de movilización serán totalmente incapaces de atender a las exigencias de defensa europea”.

El duro progreso hacia estos objetivos ayudaría a asegurar que OTAN esté lista para responder efectivamente a cualquier amenaza, no importa su forma.

1.”U.S. Military Presence in Europe (1945-2016)”, U.S. EUCOM Communication and Engagement Directorate, 26 de mayo de 2016.

2.”Defining readiness: Background and issues for Congress”, Congressional Research Service, 14 de junio de 2017.

3.”The ‘Agonizing Reappraisal’: Eisenhower, Dulles, and the European Defense Community”, Brian R. Duchin, 1992.

Jonathan Hill, militar británico, ha ocupado varios destinos en la OTAN.

NATO Review, 24 de enero de 2019

Por la trascripción:

Leopoldo Muñoz Sánchez

Coronel de Intendencia ET (R)