La actual e imprevisible situación de seguridad ha llevado a un renovado enfoque sobre la preparación civil. OTAN y sus miembros deben estar listos para una amplia gama de contingencias que podrían afectar gravemente a la sociedad y las infraestructuras críticas.
Desde los primeros años cincuenta OTAN ha jugado un importante papel en el apoyo y la promoción de la preparación civil entre los aliados. Por supuesto, el principio de plena recuperación está en el Artículo 3 del tratado de fundación que requiere a todos los aliados “mantener y desarrollar su capacidad individual y colectiva para resistir los ataques armados”. Esto supone apoyar la continuidad del gobierno y la prestación de los servicios esenciales en los miembros y el apoyo civil a los militares.
A lo largo de mucho tiempo de la Guerra Fría la preparación civil (conocida entonces como planeamiento civil de emergencia) estuvo bien organizada y abastecida de recursos por los aliados y se reflejaba en la organización y estructura de mando de OTAN. Sin embargo, durante los años noventa gran parte de del detallado planeamiento de preparación civil, estructura y capacidad se vio sustancialmente reducido, a escala nacional y OTAN.
Los acontecimientos desde 2014 –principalmente la ilegal anexión de Crimea por Rusia y la presencia de ISIS/Daesh- supusieron un cambio en la situación estratégica, induciendo a la Alianza a reforzar su postura de disuasión y defensa. Mientras, las amenazas terrorista e híbrida (en particular los recientes ciberataques) continúan apuntando a la población civil y a las infraestructuras críticas propiedad principalmente del sector privado. Estos acontecimientos tuvieron un profundo efecto centrado en la necesidad de aumentar la plena recuperación mediante la preparación civil. En la actualidad los aliados siguen un punto de vista de paos a paso a tal fin –un esfuerzo que complementa la modernización militar de OTAN y su postura absoluta de disuasión y defensa-.
Requisitos básicos de OTAN
En 2016, Cumbre de Varsovia, los aliados se comprometieron a mejorar la plena recuperación esforzándose en lograr siete requisitos básicos de preparación civil;
1)continuidad asegurada de gobierno y servicios públicos críticos;
2)suministros de energía plenamente recuperables;
3)capacidad para gestionar efectivamente movimientos sin control de personas;
4)recursos de alimentación y agua plenamente recuperables;
5)capacidad de gestión en bajas masivas;
6)sistemas civiles de comunicaciones plenamente recuperables;
7)sistemas civiles de transporte plenamente recuperables.
Este compromiso se basa en reconocer que la situación estratégica ha cambiando y que la plena recuperación de estructuras, recursos y servicios civiles es la primera línea defensiva de las sociedades modernas hoy día.
Los países con mayor plena recuperación –en los que todo el gobierno así como los sectores público y privado están implicados en el planeamiento de la preparación civil- padecen menos puntos vulnerables que pueden ser objetivo de adversarios. Por tanto, la plena recuperación es un importante aspecto de disuasión por negación: persuade un adversario de atacar al convencerle de que no logrará sus objetivos.
Las sociedades plenamente recuperables tienen más propensión a recuperarse de las crisis: tienen a recuperarse más rápidamente y son capaces de volver a los niveles anteriores a la crisis más fácilmente que las menos recuperables. Esto hace más duradera la continuidad del gobierno y los servicios esenciales. De modo semejante, mejora la capacidad del sector civil para apoyar la actuación militar de OTAN incluyendo el rápido refuerzo a un aliado.
Tal plena recuperación es beneficiosa en todo el espectro de amenazas, desde contrarrestar o responder a un ataque terrorista a posibles situaciones de defensa colectiva. Por tanto, la mejora de la plena recuperación mediante la preparación civil juega un importante papel en reforzar la posición de disuasión y defensa de la Alianza.
OTAN compromete a varios socios en sus esfuerzos por mejorar la plena recuperación como un elemento de cooperación que contribuye a la estabilidad y seguridad de la Alianza. Por ejemplo, Finlandia y Suecia han ayudado a conformar este campo de trabajo de OTAN al compartir activamente sus mejores prácticas con la Alianza.
El enfoque de OTAN sobre la plena recuperación han cambiado su énfasis sobre la preparación civil con aliados y socios al denominado “left of bang) (crear la conciencia de la situación y preparación antes de posibles incidentes o ataques). Pero OTAN mantiene la capacidad para responder a grandes desastres civiles. Por ejemplo, en caso de terremoto, incendio de bosques o inundaciones o un desastre producido por el hombre o su intervención, el principal mecanismo de respuesta de OTAN a los desastres civiles, el Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre, puede previa solicitud, coordinar la ayuda al aliado o socio afectados.
Riesgos y puntos débiles de la sociedad moderna
La sociedad moderna es muy compleja, con sectores integrados e interdependientes y servicios vitales. Se basan en el apoyo a las infraestructuras críticas para funcionar, pero da por supuesto que puede resistir la quiebra. Item más, el suministro de bienes y servicios está determinado casi exclusivamente por el mercado que trabaja principalmente conforme al modelo de entrega “justo a tiempo”. Los sistemas de comunicaciones basados en interné y la logística también son fundamentales para la producción, el comercio y el suministro.
Tal alto nivel de interconexión es más eficiente y permite economías de escala. Pero, también, una mayor interdependencia aumenta el riesgo de efectos en cascada en caso de quiebra (el film de Marc Elsberg, “Blackout” proporciona una buena ilustración del posible impacto de un corte de electricidad y sistemas de energía).
Las autoridades tienen facultades legislativa y ejecutiva pero poco control sobre los suministros en el sector comercial/privado salvo en caso de peligro. Como parece que el sistema funciona bien las autoridades no se han `preocupado de comprometerse directamente. En lugar de ello ha dejado que la industria resuelva los cortes de suministro. Para ellos el enfoque ha sido asegurar los niveles de seguridad y calidad de bienes y servicios, principalmente de bienes y otros consumibles.
UE juega un papel muy importante en la arquitectura de la administración pública para estos sectores. Sus directivas y normas han conformado sustancialmente el planeamiento por sus miembros así como por el sector comercial. El planeamiento de las contingencias, que intenta asegurar el funcionamiento y mantenimiento de las operaciones, se ha centrado en la capacidad de gestión de los incidentes más probables a corto plazo. El sector comercial se ha centrado en reducir al mínimo su propio coste más que prepararse para desastres en gran escala con efectos en cascada sobre los sectores y la sociedad misma.
Hasta recientemente las preocupaciones por la seguridad y defensa –Intentando afirmar la seguridad física del suministro y la protección física de las infraestructuras en crisis- no han sido cuestiones sobresalientes. La legislación de emergencia faculta a las autoridades a asumir el control sobre sectores y recursos, incluyendo capacidad e infraestructura. Sin embargo, los procedimientos y mecanismos necesarios están destinados principalmente a situaciones extremas, tal como la guerra, y no a situaciones indefinidas que acompañarían a una escalada de crisis geopolítica próxima a un conflicto armado.
Un fallo importante de la electricidad y la energía tal vez podrían tener un impacto catastrófico sobre la sociedad.
Pocos aliados han probado recientemente el funcionamiento de estos mecanismos y procedimientos para comprobar que superan la prueba de impactos o sorpresas. El grado e impacto de la inversión directa exterior en sectores estratégicos, tales como aeropuertos, puertos, producción y distribución de energía o telecomunicaciones- en algunos países aliados plantean cuestiones sobre si se pueden mantener el acceso y control de tales infraestructuras, particularmente en casos de crisis, cuando sería necesario apoyar a lo militar. Es éste un asunto que requiere más atención.
Mientras que la preparación civil es principalmente responsabilidad nacional, es un aspecto importante de la seguridad de OTAN. Por supuesto, el reforzamiento de la plena recuperación nacional proporciona un mejor fundamento para la defensa colectiva. La postura de OTAN sobre conseguir la gira sobre el punto de vista de “a todo riesgo”: planeamiento y preparación relevantes a todo tipo de amenazas, catástrofes naturales, guerra híbrida, terrorismo, conflictos armados o cualquiera perecido. Las autoridades se han dado cuenta de que los riesgos y puntos débiles que padecen, ampliados por el grado de interdependencia entre los sectores, requieren un esfuerzo total del gobierno así como más cooperación directa con el sector privado.
La preparación civil de OTAN ha facilitado y apoyado el esfuerzo nacional, desarrollando directrices e instrumentos específicos de sector que ayuden a las autoridades en su esfuerzo para atender los siete requisitos básicos. Incluyen directrices sobre una amplia gama de asuntos, cómo gestionar el movimiento de decenas a cientos de miles de personas, gestionar los ciberriesgos en la sanidad, amplio planeamiento de incidentes que causen bajas masivas y afirmar la seguridad de las atenciones médicas. Los expertos civiles de OTAN con base en los países aliados, han ayudado a evaluar y proporcionar asesoramiento adecuado sobre medidas para mejorar la plena recuperación y grados de preparación civil.
Asegurar la coherencia del esfuerzo
Con la cambiante situación de seguridad el esfuerzo de planeamiento de OTAN se ha visto reforzado incluyendo el campo de preparación civil. Los siete requisitos básicos de OTAN incluyen un una postura sistemática para mejorar su capacidad. La evaluación regular es un aspecto fundamental que ayuda a identificar y medir zonas de progreso y problemas. Las conclusiones, basadas en datos facilitados por los aliados, ayudan a informar la dirección de una acción nacional o colectiva adicional. La evaluación abarca un informe total del estado de preparación civil y, como parte de los informes nacionales individuales, el de un aliado en concreto.
Una vez más la preparación civil es el objeto de un más activo compromiso con las finanzas y ministerios civiles es un esfuerzo de colaboración para evaluar y asesorar sobre las mejoras. Una evaluación inicial en 2016 fue seguida de un informe en 2018 que identificaba varios campos con fallos en los que son necesarios más recursos y esfuerzo para apoyar a las autoridades.
Estas evaluaciones permiten probar las suposiciones sobre la disponibilidad de recursos, el grado de preparación y protección de recursos e infraestructuras civiles, incluyendo el apoyo a lo militar. Ayudan a asegurar la coherencia entre el esfuerzo de OTAN para la plena recuperación mediante la preparación civil con el de los militares. A más largo plazo aspiran a promover una mayor cooperación cívico-militar en los aliados. Esto requerirá un esfuerzo más persistente para recomponer las estructuras, relaciones y planes que faciliten tal cooperación contribuyendo a la postura adaptada por OTAN de disuasión y defensa.
¿Y luego?
Desde 2104 OTAN ha alcanzado logros magníficos para dar sustancia al concepto de plena recuperación mediante su esfuerzo de preparación civil. Trabajando sobre los siete requisitos básicos, el compromiso de los aliados y las detalladas directrices sobre planeamiento, las evaluaciones regulares han proporcionado una mayor comprensión de áreas de progreso así como problemas pendientes.
Conforme OTAN desarrolla su tercer informe sobre el Estado de la Preparación Civil para 2020 hay lugar para pulir los requisitos básicos incluyendo medios que miden mejor el progreso. Ello facilitaría comparar la preparación civil en la Alianza y seguir el progreso nacional en el tiempo. Varios países han dado ya pasos en esta dirección y la existente investigación para medir los grados de plena recuperación, por ejemplo la de las infraestructuras críticas, debería informar el esfuerzo de OTAN sobre preparación civil.
Hace falta suficiente flexibilidad para permitir que este punto de vista sobre desarrollo de la capacidad se ajuste a las necesidades de una OTAN de 29 países que mantiene la responsabilidad primaria sobre su preparación civil. Al mismo tiempo, dada la imprevisible naturaleza de la situación de seguridad, se requerirá a los aliados que se aseguren de que su capacidad de plena recuperación nacional refuerce los objetivos de defensa y seguridad colectivas de OTAN.
Uno de los medios más importantes disponibles para gestionar esta imperativa necesidad es la de instrucción y maniobras desde una perspectiva nacional, multinacional o la Alianza. Trident Juncture 2018 –las maniobas más importantes de OTAN desde el fin de la Guerra Fría- capacitó a Noruega para ejercer y validar aspectos de su posición sobre la plena recuperación dentro de su concepto de Defensa Total. Estas maniobras proporcionaron a otros aliados un buen ejemplo de cómo maniobras más amplias y conjuntas (civil/militar) pueden ayudarles a prepararse para toda la gama de posibles contingencias según la situación estratégica.
Wolf-Diether Roepke y Hasit Thankey están en Resilience and Civil Preparedness en la NATO´s Defence Police and Planning Division.
NATO Review, 27 de febrero de 2019
Por la trascripción:
Leopoldo Muñoz Sánchez
Coronel de Intendencia ET (R)