DE LA IMPORTANCIA DE LA ESTABILIDAD EN LOS PAÍSES VECINOS DE LA OTAN
“Si los vecinos de la OTAN son más estables la OTAN está más segura”. Esta declaración es central a las tareas de la OTAN sobre Proyectar Estabilidad, concepto puesto en marcha pos los aliados en la Cumbre de Varsovia en 2016. Pasados dos años, con la vista puesta en la próxima Cumbre de la OTAN en Bruselas, en julio de 2018, merece la pena tenerlo en cuenta y considerar hacia dónde nos puede llevar.
En primer lugar, es importante comenzar por la declaración. La frase es imple pero profunda en sus consecuencias.
Consideremos el contexto: dos años después de terminar la operación International Security Assistance Force dirigida por la OTAN en Afganistán y el impacto de la ilegal anexión por Rusia de Crimea y la crisis de Ucrania Oriental, la OTAN se hallaba muy ocupada consolidando su mejorada situación de defensa y disuasión. En Varsovia se tomaron medidas claves a este respecto, Se produjo una cierta especulación sobre si estábamos presenciando una “vuelta al futuro”: una vuelta a una organización de defensa colectiva de la época de la Guerra Fría. Esto significaría dejar a un lado los papeles significativos de gestión de la crisis y seguridad cooperativa ejecutados desde los primeros años noventa incluyendo su amplia red de asociaciones con terceros países.
No obstante, al declarar que la seguridad de la OTAN está ligada a la estabilidad de sus vecinos los aliados dejaron claro que no estaban levantando el puente levadizo de la fortaleza OTAN. Al contrario, manifestaron claramente que la seguridad de los miembros de la Alianza está íntimamente ligada a la estabilidad de sus regiones y países vecinos. Esto no era una pía aspiración sino también una conclusión grabada en la memoria de la reciente experiencia. Desde 2014 la OTAN ha visto cómo los acontecimientos en sus vecinos del este y el sur –Ucrania, Iraq y Siria- podrían tener profundas consecuencias para la seguridad de nuestros habitantes.
Con este reconocimiento vino también un compromiso de hacer algo al respecto. En Varsovia los aliados redactaron una agenda de realización –conocida como Projecting Stability- que establece medidas para ayudar a la Alianza a prepararse, gestionar y superar la inestabilidad de sus vecinos incluyendo sus socios. Se considera como un punto de vista holístico con un contenido de compromiso, que va desde la asociación con países claves, incluyendo la constitución de capacidad, hasta medidas de gestión de crisis basadas en la capacidad militar.
En Varsovia los aliados anunciaron una serie de medidas que mostraban, concretamente, cómo se estaba implantando esto: apoyo para una más intensa constitución de capacidad a socios tales como Ucrania, Georgia, Iraq y Jordania; acciones de seguridad marítima en el Mediterráneo y el Egeo; y apoyo a la Global Coalition para contra ISIS (o Daesh).
Nada de “fortaleza OTAN”.
Al reforzar su compromiso para “projecting stability” los aliados subrayaron que, independientemente de las deterioradas condiciones de seguridad, la OTAN no se aleja de su punto de vista amplio sobre la seguridad, dejando atrás la seguridad cooperativa y la gestión de crisis.
Meses más tarde, en un discurso en la Harvard Kennedy School, el secretario general Jens Stoltenberg explicó que la OTAN está entrando en una tercera fase de su historia: tras la primera de defensa colectiva (1949-1991) y la segunda de “projecting stability” mediante la gestión de crisis y asociaciones (1991-2014), la OTAN está en una tercera en la que “hay que hacer la defensa colectiva y la gestión de crisis y promover la estabilidad fuera de nuestras fronteras” y “no permitirse el lujo de elegir una u otra”.
Los aliados reconocieron en Varsovia que los problemas de seguridad de nuestra época todavía requieren la amplia gama de instrumentos medidas que desarrolló en el período posterior a la Guerra Fría. Al mismo tiempo, se dieron cuenta de que, del mismo modo que la OTAN tenía que adaptarse para gestionar las mejoradas tareas de defensa y disuasión, la Alianza debía de evolucionar de modo que “la OTAN adopte un punto de vista sostenible a largo plazo para proyectar la estabilidad con recursos y estructuras adecuada y sostenibles, haciendo el mejor uso de los existentes mecanismos de financiación”.
Ésta es una agenda potencialmente amplia. Pero la OTAN no es extraña a “projecting stability”. La Alianza puede apuntar a un sistema fuerte, posterior a la Guerra Fría, de contribuir a la estabilización allende sus fronteras y más allá de su principal tarea de la defensa colectiva. Sus operaciones de gestión de crisis en Bosnia y Herzegovina, Kosovo y Afganistán –así como sus actividades de constituir capacidad en Iraq- fueron fundamentalmente misiones de estabilización con frecuencia con un fuerte componente de instrucción.
Item más, la OTAN cuenta con más de un cuarto de siglo de experiencia en asesoramiento, apoyo y tutoría de países socios para lograr la defensa y la reforma institucional, constituir capacidad y reforzar la interoperabilidad. Gran parte de esa experiencia se ha logrado trabajando con más de una docena de países que se preparaban para ingresar en la Alianza –pero no sólo eso: la red de socios de la OTAN supera ahora los 40 y llega a todo el mundo-. Más allá del diálogo político la realidad práctica de estas relaciones se centra con frecuencia en la constitución de capacidad mediante el asesoramiento estratégico, la formación, la instrucción las maniobras y la evaluación, tanto a escala institucional como de unidades individuales.
Creciente atención al Sur
De modo creciente la “vecindad del sur” está asociada al concepto de Projecting Stability de la OTAN. Tradicionalmente los esfuerzos de la Alianza para proyectar la estabilidad por medio de las asociaciones y la reforma de la defensa tenía un fuerte enfoque hacia la vecindad oriental de la Alianza (Europa Central y Oriental, Balcanes y la anterior Unión Soviética). Sin embargo, desde la denominada Primavera Árabe la OTAN ha presenciado un aumento gradual pero constante del trabajo con sus socios de Oriente Medio y África del Norte, complementándolo con el trabajo con los socios del Este.
Gran parte de este creciente apoyo al Sur se ha centrado en los socios del Mediterranean Dialogue e Instanbul Cooperation Initiative. Muchos de los socios del sur han sido reunidos en un nuevo foro de asociación, la Interoperability Platform, destinada a mantener y profundizar la conectividad operativa entre la OTAN y sus socios para la futura gestión de crisis y operaciones de estabilización.
La OTAN ha estado también aumentando los esfuerzos para desarrollar las oportunidades de formación e instrucción de sus socios. A primeros de 2017 los aliados y Kuwait inauguraron un centro regional en Kuwait para servir la asociación de la OTAN con los países del Golfo.
En casos concretos la OTAN ha centrado su asociación con los socios del sur más explícitamente en la constitución de su capacidad e instituciones de defensa. Por ejemplo, en 2014 Jordania empezó a recibir apoyo consistente en unas mejores instrucción, asistencia y asesoramiento mediante un paquete integrado de constitución de capacidad de defensa.
Las decisiones de Varsovia confirmaron esta tendencia y produjeron nuevas iniciativas, tales como el inicio de una actividad de constitución de instrucción y capacidad en Iraq sobre la que los ministro de defensa de la OTAN acordaron, en febrero de 2018, comenzar a planear una misión de instrucción.
Mirando al futuro
Mirando al futuro, ¿qué debería cambiar? ¿Cómo debería seguir evolucionando esta agenda? ¿Cómo se debería estructurar para proyectar la estabilidad?
Es muy probable que parte de los esfuerzos de la OTAN para “proyectar estabilidad” requieran una cierta forma de actividad u operación de gestión de crisis. Sin embargo, la OTAN –en general- cuenta con mucha experiencia desde el final de la Guerra Fría. Posee los procedimientos, el conocimiento y la estructura para ello. Al mismo tiempo, cualquier misión futura de gestión de crisis de la OTAN será un escenario único respondiendo a un caso muy concreto y bajo circunstancias políticas diferentes. Es difícil predecir cuándo y dónde se pedirá su colaboración.
Si apartamos la gestión de crisis el contenido del trabajo de la OTAN proyectar estabilidad en el futuro continuará girando sobre la prevención: la paciente y a largo plazo tarea de desarrollar asociaciones mediante el compromiso y la cooperación política en orden a reforzar la capacidad institucional de los socios frente a los problemas de seguridad.
Esta labor nunca será tan visible como otros aspectos del compromiso de la OTAN, pero sigue siendo fundamental. Por supuesto que el Mando Supremo Aliado para Europa, general Breedlove, sostenía en un artículo en julio de 2016 que, con respecto a Oriente Medio, “la principal estrategia de la OTAN debería ser invertir en constitución de instituciones y formación, entre otras cosas, para estabilizar las zonas pobremente regidas que dan lugar al terrorismo y las poblaciones desplazadas”. El secretario general de la OTAN ha insistido también consecuentemente en que invertir en el desarrollo de tropas e instituciones locales es un medio de coste-efectividad para prevenir y combatir el terrorismo y la desestabilización.
Para hacer avanzar su agenda de Projecting Stability la OTAN necesitará reflexionar sobre los fines, modos y medios absolutos que empleará para “proyectar estabilidad” mediante asociaciones y constitución de capacidad en el futuro.
Fines
A finales de los años noventa y primeros de los 2000 las asociaciones de la OTAN en Europa y la anterior Unión Soviética marcharon bajo el lema político de “Asociación para la Paz” –una piedra sillar hacia una visión de una “Europa entera y libre”: un orden cooperador, pacífico, posterior a la Guerra Fría-. Ahora que ese “projecting stability” es el nuevo leitmotiv merece la pena reflexionar sobre a qué proyecto político absoluto o finalidad servirán tales esfuerzos. ¿Tiene la OTAN –u Occidente como un todo que es lo mismo- una visión equivalente para sus socos regionales en el norte de África y Oriente Medio? Seguramente, crear las condiciones para derrotar al terrorismo sería parte de la respuesta pero, ¿es bastante? En cualquier caso, la visión política es importante por una serie de razones.
Primero, lo que define la “vecindad” ha cambiado. El enfoque de la OTAN sobre “projecting stability” en los noventa y los 2000 era sobre un grupo relativamente homogéneo de naciones definido por su situación postcomunista y común deseo de unirse a las estructuras euroatlámticas. En los noventa la ampliación de la OTAN y la Unión Europa trabajaron en tándem creando una poderosa mezcla de condicionalidad que condujo a la transformación de países y sociedades.
Ahora, la geopolítica está de vuelta. La vecindad de la OTAN es un contexto mucho más diverso –y contestado-. A diferencia del “momento unipolar” de los años noventa la situación geopolítica está marcada por el aumento de potencias (en la escena internacional) y movimientos (nacionales) que agresivamente contestan y desafían el orden basado en normas multilaterales que la OTAN mantiene.
Cuando llegamos a Oriente Medio y norte de África lo que se percibe que está en juego es la naturaleza misma del orden regional. Muchas potencia exteriores invierten significativamente en constituir y profundizar relaciones con algunos socios de la OTAN con idea de influir en este orden regional. Al mismo tiempo, la ampliación –y su poderosa maquinaria de condicionalidad- no está en la mesa para la mayor parte de estos socios. Desde que Montenegro se unió a la Alianza en 2017 sólo unos pocos países de los 40 socios de la OTAN siguen siendo oficialmente candidatos a ser miembros.
La absoluta diversidad de las asociaciones de la OTAN significa que algunos de los mecanismos más “al por mayor” de asociación y constitución de capacidad de los años noventa –destinados a guiar a más de una docena de países hacia la OTAN- necesitarán ajustarse más a una serie de circunstancias mucho más diversas en cada socio de la OTAN. Al mismo tiempo, en ausencia del nivel de condicionalidad que ofrecía la ampliación será importante pensar sobre cómo reforzar los incentivos para los países que cuidan sus intereses y los estimulan para cooperar con la OTAN y desarrollar instituciones de defensa más modernas, reversibles y capaces.
Medios y modos
Sobre una base diaria la OTAN trabajará con sus socios y otros países que puedan solicitar su experiencia mediante sus instrumentos de asociación y programas de constitución de capacidad. Aquí sí que hay una agenda real de cambio que hay que hacer avanzar.
Éste es un campo en el que la OTAN tiene casi demasiada experiencia. Tras un cuarto de siglo de trabajar con socios ha desarrollado un elaborado, si es que no completo, acervo de herramientas, instrumentos y mecanismos. El problema es ahora organizar estos instrumentos para mejor “proyectar estabilidad”.
Afortunadamente los aliados han establecido algunas directrices a tal efecto: en Varsovia resaltaron la importancia de desarrollar un “punto de vista a largo plazo y sostenible para proyectar estabilidad”. Merece la pena pensar en dos elementos con mayor profundidad.
Primero, la sostenibilidad. Esto significa que cualquier ayuda para constituir capacidad que dé la OTAN continuará produciendo efectos después de que la Alianza reduzca o suprima su apoyo a un socio. La experiencia sugiere que esto pueda ocurrir sólo si el cambio o la reforma es incorporado a las instituciones y sus sistemas, procedimientos, mentalidad y culturas.
Desde Varsovia los aliados han vuelto a confirmar la importancia de lo que en el lenguaje de la OTAN se denomina constitución de instituciones de defensa. ¿Qué significa esto en la práctica? Por ejemplo, si un socio desarrolla una Fuerza de Operaciones Especiales no es bastante instruir y equipar la tropa. También necesitará poner en marcha los acuerdos con su ministro de defesa y estado mayor para asegurar que el papel de la Fuerza en la estrategia y doctrina de defensa nacional es bien entendido; que los procedimientos de reclutamiento y financiación se ajustan a las necesidades de la Fuerza; y que se establecen unas adecuadas instituciones de formación e instrucción para el mantenimiento de los conocimientos y experiencia de la Fuerza. Todo ello –y más- asegura que las nuevas Fuerzas de Operaciones Especiales serán más sostenibles.
Segundo, la ayuda para que los socios desarrollen sus instituciones es un proyecto potencialmente a largo plazo. Requiere un pensamiento holístico sobre las instituciones de seguridad y defensa. Desde el punto de vista de la OTAN esto sólo puede ocurrir si la Organización puede contemplar el aspecto más amplio de su cooperación con un país de modo que pueda trabajar de modo más conjunto con el país. A tal efecto los aliados cuentan también con personal especializado para avanzar hacia una “OTAN Uno” a la hora de trabajar con los socios: trabajar con el personal civil y militar de éstos necesitará hacerlo conjuntamente sobre una base más sistemática.
Apalancar el apoyo para un impacto máximo
Finalmente, merece la pena pensar en las estructuras y los recursos que la OTAN necesitará para proyectar estabilidad. De manera en particular estas estrategias deberían verse más desarrolladas: explotar y desarrollar redes; asociación con la UE; y profundizar el empleo de las contribuciones financieras voluntarias.
Primero, la asociación con la OTAN muestra cómo se pueden usar las redes para hacer aanzar con menos recursos. Muchos de los programas de la OTAN para los socios funcionan con una financiación relativamente escasa pero atraen una amplia gama de donativos en especie que multiplican lo que el presupuesto común de la Alianza invierte luego muchas veces. Lo mismo puede decirse del gasto. El personal de la OTAN puede trabajar en redes de experiencia por toda la OTAN y socios para realizar instrucción, asesoramiento y tutoría –esto incluye las dos docenas de Centros de Excelencia sobre temas tan diversos como cibernética, sanidad militar y comunicaciones estratégicas así como sus Centros de Instrucción y Formación de socios-.
Este modelo flexible podría ser desarrollado más. Para generar el apoyo necesario para apoyar y asesorar a los socios el personal político y militar de la OTAN necesita experiencia en generar, gestionar y emplear tales redes de expertos en la Alianza y las instituciones de defensa y militares, sociedad académica y civil de los socios. Ya el nuevo Southern Hub ha incorporado esta filosofía, centrando sus trabajos en “conectar, consultar y coordinar” con una amplia gama d actores para mejor entender los problemas y oportunidades del sur de la alianza.
Segundo, hay mucho todavía para profundizar la asociación con un socio estratégico clave de la OTAN: la Unión Europea. Ambas organizaciones comparten una vecindad común y un compromiso común con la capacidad de recuperación de sus vecinos. El trabajo conjunto sobre la constitución de capacidad de defensa es uno de los campos claves para una mayor cooperación identificada en una Declaración Conjunta firmada por los aliados en Varsovia en julio de 2016. El apalancamiento de la experiencia y los recursos financieros de tanto la OTAN como la UE en apoyo de proyectos conjuntos en socios será un modo significativo de reforzar un punto de vista de “redes” sobre “proyectar estabilidad”.
Finalmente, los recursos financieros. La OTAN cuenta ya con un excelente instrumento a su disposición, los denominados Trust Funds. Ellos permiten a los aliados y sus socios, con el apoyo del personal de la OTAN, fomentar la contribución voluntaria de fondos adicionales para una reforma específica o proyecto de constitución de capacidad. Estos fondos han generado realmente más fondos de lo que se disponía anualmente en el presupuesto de la Alianza. Si aliados y socios van a incrementar el apoyo en el futuro es fundamental que estos acuerdos de financiación estén listos para un apoyo potencialmente mayor.
Conforme la OTAN se acerca a la Cumbre de 2018 una prueba clave será asegurar que sus estructuras están preparadas para hacer frente a los problemas de la agenda de Projecting Stability. No obstante, la Alianza puede apoyarse en el significativo progreso logrado desde Varsovia, en particular a la hora de definir el papel de la asociación y constitución de capacidad.
Rubén Díaz-Plaja es Senior Policy Adviser en la Policy Planning Unit en la Secretaría General de la OTAN.
NATO Review, 13de marzo de 2018
Por la trascripción:
Leopoldo Muñoz Sánchez
Coronel de Intendencia ET (R)