LA CAMBIANTE SEGURIDAD EN EL ÁRTICO
El año pasado el Ártico ha recibido una serie de desagradables toques de atención sobre la seguridad en la región. Después de más de 20 años de considerar ampliamente al Lejano Norte una zona desconectada de problemas “tradicionales” estratégicos graves, ha reaparecido la cuestión de si se podría considerar al Ártico como un campo de operaciones militares.
Durante las dos décadas anteriores el Ártico ha sido considerado como una zona “de lejano norte y tensión baja”. El decisivo discurso del último presidente de la Unión Soviética, Mikhail Gorbachov, en Murmansk en 1987, había demandado medidas pacíficas para reducir las tensiones estratégicas en el Ártico. Por tanto, en 1996, el entonces recién creado Consejo del Ártico decidió dejar fuera de la agenda las cuestiones de seguridad en el documento de su fundación.
Dentro del Consejo del Ártico sus ocho miembros –Canadá, Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega, Suecia, Rusia y EEUU- buscaron promover el Ártico como una zona de cooperación y resolución conjunta de los problemas mientras se reconocía lo distinto de la geografía, demografía y economía del Lejano Norte. Aparte de un enfriamiento de relaciones entre Rusia y EEUU desde el inicio del conflicto de Ucrania en 2014, un acuerdo tácito entre los miembros distinguió los problemas políticos y de seguridad extraárticos de las deliberaciones del Consejo y la diplomacia ártica en su conjunto.
Esta situación ha variado radicalmente, sin embargo, debido a dos factores importantes. El primero es la más visible expansión de las contrapuestas políticas de las grandes potencias, especialmente entre Rusia y EEUU, en el Ártico cuando ambos países reconocen que la región es más fundamental para sus intereses estratégicos. El segundo es la creciente atención prestada por países no árticos a estos asuntos, especialmente cuando el Lejano Norte da la bienvenida a una mayor actividad económica. Mientras es posible que China dirija este proceso, otros países extraárticos han intentado también desarrollar intereses políticos más potentes. Éstos incluyen apón, Singapur, Corea del Sur y varios europeos –Francia, Alemania, Italia y Holanda, Polonia y Gran Bretaña- así como UE en conjunto. En consecuencia, el Ártico se ha alejado cada vez más de la periferia estratégica internacional, planteándose la cuestión de en qué grado se debería considerar al Ártico un asunto de seguridad internacional en contraposición a uno regional.
Cuestiones de medio ambiente y económicas
La ”seguridad” del Ártico ha sido debatida tradicionalmente dentro de un marco extramilitar. El asunto más apremiante ha sido lo susceptible de la región al cambio climático, incluyendo la erosión de la plataforma polar y las alteradas condiciones del tiempo climático con el consecuente impacto sobre las cuestiones socioeconómicas en el plano local y los nativos. El informe de referencia de 2018 del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático –que describía el impacto global del aumento de la temperatura del planeta en 1,5º los próximos años- señalaba concretamente al Ártico como el más afectado en tanto que muchos debates sobre su desarrollo han usado el cambio como punto focal.
En los últimos años han aparecido otras cuestiones de seguridad económica y medioambiental en la agenda conforme la región se vuelve más accesible a la navegación e industrias extractivas incluyendo fueles fósiles, minería y pesca.
Conforme las rutas marítimas antes durmientes del Océano Ártico se libran de hielos durante períodos más largos de tiempo, las cuestiones de seguridad marítima, incluyendo investigación y rescate, incidentes en el mar y códigos de conducta en el tráfico marítimo, han sido sujetas a debate y acuerdos subsecuentes. El más importante entre ellos ha sido el Código Polar de 2017 que intenta regular el tránsito de buques mercantes en el Ártico y las aguas próximas al Antártico. Para tratar el asunto del exceso de pesca en la región conforme se van haciendo accesibles cada vez más aguas, en octubre de 2018 se inició una veda en el Océano Ártico Central con el apoyo de UE, Rusia y EEUU así como Canadá, China, Islandia, Japón, Noruega y Corea del Sur.
En la actualidad, la extracción de petróleos fósiles en el Ártico no ha tenido lugar a gran escala por los comparativamente bajos precios mundiales de la energía en los últimos cinco años. Sin embargo, Rusia ha publicado algún proyecto importante, incluyendo el gas natural licuado (LNG) de Yamal apoyado por intereses chinos y franceses, así como nuevas empresas relacionadas. Los intentos de EEUU para abrir la plataforma marítima del norte de Alaska a la explotación petrolífera, aparte cuestiones legales y medioambientales, no han triunfado. Durante la última década se han producido muchas advertencias sobre un Ártico “revuelto”, cuando numerosos países intentaban entrar en la región en búsqueda de recursos de fácil obtención, si bien todavía no se ha producido una competencia económica desarrollada. Esto no se debe sólo a unos precios más bajos de energía desde 2014 sino también al hecho de que muchos de tales recursos siguen a salvo muy dentro de la tierra y los mares árticos.
Más allá de las zonas económicas exclusivas de los países del Océano Ártico han existido algunas diferencias sobre las fronteras marítimas y. durante algún tiempo, esto se añadió a la especulación de que la región iba a estar sujeta a disputas sobre la soberanía económica y política. El ahora criticado incidente de 2007, cuando un submarino ruso clavó una bandera metálica rusa junto al Polo Norte, pudo ser el catalizador de la especulación. No obstante, son muchas las diferencias sobre las fronteras marítimas del Ártico que se han resuelto o siguen en negociación. Una disputa potencialmente tormentosa sobre frontera marítima entre Noruega y Rusia en el Mar de Barents fue resuelto mediante un acuerdo en 2010. El disputado estatus de la Hans Island (Tartupaluk en Groenlandia) ha eludido hasta ahora una resolución parecida pero siguen las negociaciones entre Canadá y Dinamarca sobre su estatus político.
Una diferencia posiblemente más complicada afecta al mismísimo Polo Norte y, más concretamente, las distintas reclamaciones a la plataforma marina Lomonosov Ridge que se extiende mucho en el Ártico central incluyendo al Polo Norte. Esta zona es reclamada por Canadá, Dinamarca (vía Groenlandia) y Rusia, que han afirmado que es parte de sus respectivas plataformas continentales. Los tres países han sometido reclamaciones actualizadas a la Comisión de Naciones Unidas sobre los Límites de la Plataforma Continental, siendo la última Ottawa en mayo de este año. La resolución de la disputa puede tener profundos efectos sobre el equilibro del poder económico y, tal vez, hasta estratégico en el Ártico si bien, una vez más, esta confrontación ha sido relegada totalmente a la diplomacia y puede ser resuelta también en último extremo mediante negociaciones bilaterales, siguiendo líneas semejantes a la resolución de la disputa entre Noruega y Rusia sobre el Mar de Barents.
La reintroducción de la cuestión militar
De acuerdo con Ernest Hemingway, tal reintroducción se produjo de dos maneras: “gradualmente y, luego, súbitamente”. Lo “gradual” se basa en la constante introducción de medios militares terrestres, navales y aéreos en la región por los principales actores en el Ártico.
Rusia, bajo el presidente Vladimir Putin, ha iniciado el desarrollo del Ártico como un importante componente de esfuerzos para mejorar la economía rusa que siente el impacto de las sanciones y aislamiento económico occidentales por la ilegal anexión de Crimea en 2014. Moscú se muestra confiado sobre el potencial para Siberia y el Levante ruso al proporcionar mejoras importantes a la economía del país vía proyectos de energía, apertura de la ruta del Mar del Norte para una comunicación marítima más rápida Asia-Europa y la asociada construcción de puertos e infraestructura para apoyar el comercio marítimo ártico. Esto ha indicado también que Rusia intenta proteger sus intereses en el Ártico de un modo que comenzó a llamar la atención de EEUU y sus aliados del norte de Europa.
Instalaciones militares abandonadas, anteriores a la Guerra Fría, han sido reabiertas y han comenzado a ser frecuentes incursiones aéreas y de submarinos rusos en, o cerca de, las zonas árticas de los otros países. (Hubo incluso un caso muy llamativo en mayo de este año de una ballena con un arpón ruso clavado capturada en la costa norte de Noruega y que, supuestamente, había sido enviada con propósito de espionaje). Las más recientes grandes maniobras rusas, Vostok 2018, incluían operaciones en Siberia y el Levante de Rusia; y Moscú ha aumentado la cobertura de radas transártica y desarrollado sistemas de intervención radio-electrónica de aviones y buques extranjeros.
EEUU y aliados OTAN han respondido a estas actividades en muchos frentes. Incluyen mejora de la II Flota, tal como el desarrollo de medios para operar más visiblemente en el Ártico; reapertura de instalaciones militares en Reijiavic, Islandia, tras retirarse sus tropas en 2006; y planes a largo plazo para la construcción de nuevos rompehielos y sustituir los dos viejos ahora en funcionamiento de los Guardacostas. En comparación, Rusia tiene más de cuarenta rompehielos activos, incluyendo nucleares. En abril pasado el último de éstos, el Ural, fue botado en San Petersburgo.
Por ahora, el signo más visible de que Washington ha comenzado a contemplar al Ártico con visión militar –añadiéndose en gran medida al aspecto “súbito” de la presencia de preocupaciones grandes de seguridad en la región- ha quedado ilustrado por el discurso del Secretario de Estado, Mike Pompeo, en la reunión de ministros del Consejo del Ártico en Rovaniemi, Finlandia, en mayo último. Sus palabras apuntaron a otros actores en el Ártico como amenaza militar y sugirieron que las reclamaciones rusas sobre la ruta del Mar del Norte y la soberanía canadiense al Paso del Noroeste (que Washington considera aguas internacionales) eran “ilegítimas”. Item más, sus palabras omitieron cualquier mención al cambio climático y, al terminar la reunión, el Consejo no pudo redactar una declaración oficial porque la delegación de EEUU no apoyaría ninguna declaración sobre la cuestión del cambio climático.
Otro aspecto notable del discurso del Secretario Pompeo en relación con la seguridad del Ártico fue que no sólo incluía a Rusia y Canadá en las críticas sino también a China que, aparte de no ser un país del Ártico, ha aumentado significativamente su política allí en ámbitos de diplomacia científica y cooperación económica durante la década última. Mr Pompeo criticó duramente a Pekín por extender sus intereses en el Ártico independientemente, como se ha dicho más arriba, de que otros países fuera del Ártico, incluyendo aliados de EEUU, hayan hecho lo mismo. También sugirió que China intentaba desarrollar estrategias en el Océano Ártico que eran similares a aquellas otras en el sur del Mar de China no obstante presentar los dos casos marcos políticos y legales radicalmente diferentes.
Declaraciones de EEUU publicadas a primeros de este año –incluyendo un documento político de Guardacostas en abril de 2019 y el informe anual del ministerio de Defensa sobre actividades militares de China el mes siguiente- intentaban también presentar a Pekín como espoliando el Ártico, incluyendo la sugerencia de que los intereses científicos de China en la región pueden conducir a declaradas estrategias militares. Incluyendo despliegue de submarinos. EEUU (y Dinamarca) ha mostrado su inquietud por la expansión de los intereses económicos chinos en Groenlandia, incluyendo inversiones e minería y posibles infraestructuras. China ha anunciado también su intención de construir un rompehielos nuclear (en la actualidad posee dos convencionales capaces de operar en el Ártico) y esa tecnología podría ser transferida en teoría a buques de guerra.
No deja de ser discutible el intento de alejar a China del Ártico dado que ya ha establecido fuertes lazos con otros países árticos, incluyendo Rusia, y nórdicos. Item más, Pekín puede afectar mucho a la naciente política ártica dada sus dimensiones y potencia económica. Inmediatamente después de la reunión del Consejo del Ártico en Finlandia en Shanghai se ha celebrado un foro del Círculo Ártico en el que se subrayaron los logros por investigación e inversión chinos en el Ártico incluyéndolo como parte de la Belt and Road Initiative que formalmente se añadió al Ártico en 2017. Referencias a una “Ruta de la Seda Helada” aparecieron en el Libro Blanco de Pekín sobre la política en el Ártico en 2018. En la reunión de Shanghai se sugirió que China estaba interesada en patrocinar nuevas organizaciones en el Ártico –un signo más de que el país, mientras insiste en que no va a desafiar el estado actual de gobernanza en el Ártico, tampoco va a aceptar sentirse marginado en la región-.
Rusia y EEUU continúan mostrando signos de endurecer sus estrategias en el Ártico. Putin ha anunciado nuevas cláusulas sobre el uso de la ruta del Mar del Norte por buques extranjeros, incluyendo notificaciones obligatorias con 45 días y la remisión de información sobre buques y carga a las autoridades rusas. Estas normas no han sido bien recibidas por los militares de EEUU, respondiendo un almirante a este cambio político que el Ártico “no era un lago de nadie”.
Mientras, EEUU espera ejecutar “operaciones para la libertad de navegación” en el Ártico este verano, aparte los considerables problemas logísticos envueltos y probable oposición de Canadá y Rusia. Este mes el ministerio de Defensa de EEUU ha publicado un informe actualizado sobre estrategia en el Ártico reiterando los problemas que China y Rusia presentan para la seguridad en la región, incluyendo la preocupación de que Pekín puede intentar influir en la gobernanza del Ártico vía su potencial económico. El documento confirmaba que EEUU debería prestar más atención a los problemas del Ártico, mejorar las operaciones en la región, incluyendo maniobras e instrucción en aguas frías y reforzando el “orden basado en las normas” del Ártico.
Actualmente el Ártico se enfrenta a una posible “venganza de la Realpolitik” con respecto a la seguridad regional, habida cuenta que las preocupaciones estratégicas de los dos mayores jugadores, Rusia y EEUU, junto con las de los grandes países extraárticos como China, comienzan a entrar en la región con mucha mayor regularidad. Como el Lejano Norte sigue siendo una fuente de enfoque internacional debido al cambio climático, tal preocupación por la seguridad es posible que ahora tenga que compartir espacio con el poder político clásico, porque la región continúa alejándose de la periferia estratégica hacia la corriente incierta de los nuevos discursos estratégicos globales.
Marc Lanteigne es Associate Professor de Ciencias Políticas en la Arctic University de Noruega (Tromsoe).
NATO Review, 28 de junio de 2019
Por la trascripción:
Leopoldo Muñoz Sánchez
Coronel de Intendencia ET (R)