Hace diez años, en su Cumbre de 2008 en Bucarest, los aliados suscribieron su primer informe sobre el papel de la OTAN en la seguridad de la energía. La confección de este documento confidencial, que contenía importantes principios y áreas clave de compromisos, fue un trabajo que nos ponía a prueba.
Nadie dudaba que los acontecimientos sobre la energía pudieran tener importantes consecuencias sobre la seguridad de los aliados y la Alianza. Después de todo, y en particular para algunos de los nuevos miembros que se han visto afectados por graves problemas de energía, la seguridad de la misma era un asunto de seguridad nacional. Sin embargo, dado que la OTAN no era una empresa de energía, los aliados se esforzaron por definir el papel de la OTAN en un campo que en gran medida no era militar en su naturaleza, comprendía muchos jugadores institucionales y, sobre todo, seguía siendo una responsabilidad nacional. En consecuencia, los aliados definieron una amplia estructura política, bien que sin sugerir una agenda concreta de seguridad de energía para la Alianza.
Hoy, una década después, la cautela que ha caracterizado los pasos iniciales de la OTAN en seguridad de la energía ha dado paso a un punto de vista más confiado. Las importantes variaciones en la situación internacional de la seguridad y ámbito de la energía han traído una creciente atención estratégica sobre el tema, lo que ha resultado en una agenda pragmática sobe seguridad de la energía que supone un valor tangible para aliados y socios.
¿Cómo se ha producido este cambio?
Situación global de la energía
El punto más importante para la agenda de OTAN sobre energía ha sido la evolución del ámbito global de la energía. Rusia ha seguido usando la energía como parte de su política exterior y, en el caso de Ucrania, ha demostrado también que ella es parte de la caja de herramientas para guerra híbrida de Moscú.
Las ciberamenazas han ido creciendo, con el sector de la energía como importante objetivo.
Los ataques a los convoyes de carburantes en Afganistán han subrayado la importancia de asegurar los suministros de energía para las operaciones militares.
Los ataques terroristas contra las infraestructuras de energía, principalmente en el norte de África y Medio Oriente, han continuado con una media de 350 incidentes por año.
La piratería ha continuado siendo una amenaza a los petroleros desde la región del Golfo al Océano Índico –problema al que la operación Ocean Shield de la OTAN contra la piratería ha ayudado a gestionar-.
Otras amenazas a las infraestructuras de energía se han debido a desastres, tales como las inundaciones de 2010 en Pakistán y el incidente nuclear de Fukushima en 2011.
Finalmente, el aumento de “producción fuera de procedimientos convencionales” –tales como el gas y el petróleo de esquistos- ha revolucionado el ámbito de la energía global con potencialmente masivas consecuencias para los productores tradicionales.
Una agenda coherente
Con todos estos acontecimientos que ponen de manifiesto el íntimo enlace entre energía y seguridad, la OTAN ha tenido que dedicarse a este asunto por separado. Mientras el informe reservado de Bucarest siguió siendo la principal directriz del papel de la OTAN en seguridad de la energía, el 2010 Strategic Concept, así como los Progress Reports presentados a los jefes de estado y presidentes de gobierno en cada cumbre de la Alianza, han supuesto directrices adicionales al tiempo que han indicado un camino a seguir. Ello ha permitido a la OTAN desarrollar una hoja de ruta clara sobre seguridad de energía que, incluso, podría hacer pública.
Para simplificar un asunto de otro modo complejo, la OTAN ha dividido su papel en tres áreas.
Aumentar la conciencia de la situación incluye compartir la información sobre el desarrollo de la energía, consultas de carácter político entre aliados y socios e intercambio con expertos del exterior.
El apoyo a la protección de infraestructuras críticas de energía gira principalmente alrededor de compartir las mejores prácticas entre los expertos, organizar cursos de instrucción e introducir en las maniobras casos relacionados con la energía.
La mejora de la eficiencia energética en el ámbito militar incluye compartir las mejores prácticas nacionales, demostración de equipo con eficiencia energética y el desarrollo de patrones militares de eficiencia energética.
Constituir una comunidad interesada
Para definir del mejor modo el papel de la OTAN en la seguridad de la energía y evitar duplicar el trabajo de otros ha sido importante comunicarse con otros organismos de energía. La Alianza ha establecido contactos con la International Energy Agency (IEA), el Directorate General for Energy de la Comisión Europea y expertos del mundo académico y empresa privada. Para mejorar la eficiencia de la energía en el ámbito militar la comunidad interesada ha incluido también a ingenieros militares y empresas de Defensa. Todo ello, junto con una mejor actividad diplomática, ha hecho más claro y ampliamente conocido el papel de la OTAN en seguridad de la energía.
La acreditación del NATO Energy Security Centre of Excellence (COE) en Lituania en 2012 introdujo otro poderoso factor en la ecuación. El COE que mientras tanto se ha ampliado hasta incluir 11 naciones, facilita análisis e instrucción a través de toda la agenda de la OTAN sobre seguridad de la energía y sirve como único activo en apoyo y promoción de tal agenda.
Los dos Mandos Estratégicos de la OTAN se han mostrado también interesados en este asunto, contribuyendo con expertos así como apoyo a la formación e instrucción.
Logro del nivel estratégico
Otro importante objetivo fue alcanzdo en 2014, cuando el Consejo del Atlántico Norte (NAC) mantuvo una reunión informal con expertos en energía. Estos debates, con representantes de IEA, Comisión Europea y Secretaría de Estado de EEUU, resultaron tan aclaratorios que los aliados decidieron convertir el “Energy NAC” en un acontecimiento anual. La seguridad de la energía había alcanzado el nivel estratégico.
Un año más tarde tuvo lugar el primer Energy Security Strategic Awareness Course (Curso sobre la situación estratégica de seguridad de la energía) en la Escuela OTAN de Oberammergau. Con participantes de más de 20 aliados y socios el curso contempló un amplio espectro de problemas energéticos, desde la geopolítica del petróleo y el gas hasta la mejora de la eficiencia de la energía de los ejércitos. Apoyado por los Mandos Estratégicos de la OTAN, COE y Escuela de Aplicación Naval de Monterey, California, ahora es un acontecimiento anual y modelo de cursos por doquier.
Mejora de la asociación
La evolución del papel de la OTAN en la seguridad de la energía ha atraído el interés de varios socios, principalmente productores de energía como Azerbaián y Argelia y países de tránsito como Georgia y Ucrania.
En consecuencia, la OTAN ha organizado varios foros de expertos sobre, por ejemplo, intercambio de prácticas sobre la protección de infraestructuras críticas de energía, frecuentemente con el apoyo del NATO Science for Peace and Security Programme.
En febrero de 2018 la OTAN celebró su primer curso sobre seguridad de la energía en el recién creado NATO-Instanbul Cooperation Initiative Regional Cooperation Centre en Kuwait. Varios socios, principalmente Ucrania, informaron a los aliados sobre su respectiva situación de energía.
Guerra híbrida y defensa colectiva
La ilegal anexión de Crimea por Rusia en 2014 y su guerra de baja intensidad contra Ucrania han supuesto una nueva e importante dimensión a la agenda de energía de la OTAN: el nexo entre energía y guerra híbrida. Para desestabilizar a Ucrania Rusia había subido el precio del gas, apoyado a los separatistas con suministros de energía y expropiado las empresas ucranianas de energía relacionadas con Crimea. Para apoyar a Ucrania el COE de seguridad de la energía y varios otros actores realizaron unas importantes maniobras sobre el papel en Kyiv en octubre de 2017 centradas en la protección de la red eléctrica del país contra ciberataques.
Conforme la OTAN ha rectificado su esfuerzo en impulsar la defensa colectiva de sus miembros del Este la cuestión de la energía ha aparecido bajo otra nueva luz: atender los problemas de energía de la estrategia militar que se basa en un importante refuerzo. Para tratar este nuevo problema se han analizado los requisitos de energía militar y la OTAN ha empezado a integrar la energía en algunas maniobras.
La agenda de la “smart energy”, que intenta mejorar su eficiencia en el ámbito militar, también ha hecho progresos: se han introducido las cuestiones relativas a la energía en el OTAN Defence Planning Process como requisito previo para establecer las normas de interoperabilidad. Item más, el Security Energy COE acoge una reunión bienal para estudiar las “Innovative Energy Solutions for Military Application” (véase IESMA 2018).
El futuro
Los próximos años serán contemplados como un aún mayor enfoque sobre formación e instrucción, principalmente en socios. En las maniobras de la OTAN se introducirán situaciones más relacionadas con la energía y es probable que las maniobras sobre el papel con aliados y socios aumenten en cantidad y complejidad.
Un particular nuevo enfoque de los trabajos de la OTAN relacionados con la energía será mejorar la capacidad de recuperación de los aliados. Dado que unos suministros de energía constantes en cantidad son vitales para la defensa colectiva, es probable que aumente el apoyo de la OTAN en este campo a los aliados. Puede suponerse igualmente que la gestión de ciberamenazas sobre las infraestructuras de energía ganará en importancia. Mientras que la protección de las mismas sigue siendo responsabilidad nacional, los centros de formación e instrucción de la OTAN ofrecen muchas oportunidades –aliados y socios por igual- para hacer frente a estos problemas.
Las relaciones de la OTAN con otros actores, de la IEA al sector privado, se harán más fuertes, permitiendo a la OTAN beneficiarse de expertos de fuera. Es probable que aumente el número de reuniones del NAC con expertos de fuera.
Finalmente, son necesarias más consultas regulares entre los aliados sobre acontecimientos en la seguridad de la energía y sus consecuencias para la seguridad. La Declaración de la Cumbre de Bruselas establece que “… es esencial asegurar que los miembros de la Alianza no son vulnerables a la manipulación política o coercitiva de la energía, lo que supone una potencial amenaza”. Dado el empleo por Rusia de la energía como parte de su amenaza híbrida contra Ucrania parece que los aliados, muchos de ellos clientes del gas y el petróleo rusos, pueden tener algo que decir.
Lulijus Grubliauskas y Michael Rühle están en la Energy Security Section de la NATO’s Emerging Security Challenges Division.
NATO Review, 26 de julio de 2018
Por la trascripción:
Leopoldo Muñoz Sánchez
Coronel de Intendencia ET (R)